9月3日,2018中非合作论坛北京峰会在京举行。习近平主席在开幕式上发表主旨讲话,宣布未来三年和今后一段时间重点实施“八大行动”。为此,中国愿以政府援助、金融机构和企业投融资等方式,向非洲提供600亿美元支持


话音刚落,这600亿美金就成了网络热词。有人赞成有人反对,你怎么看?



600亿美元,是不是太多呢?


要分析这个问题,首先要搞清楚一个概念,什么是对外援助?根据OECD对官方发展援助(Official Development Assistance, ODA)的定义,ODA有两类,一类是赠款,也就是无偿援助;另一类是优惠贷款,但至少包括25%的赠款。习大大所说的600亿美元,并非全是ODA。600亿中,150亿为无偿援助、无息贷款和优惠贷款;200亿为信贷额度;100亿为中非开发性金融专项资金;50亿为自非洲进口贸易融资专项资金;还有100亿为中企未来3年对非投资。由此推算,这600亿中,可算作ODA的应该在150亿以内(从经验数据看,优惠贷款通常占50%以上)。其余的主要是为了促进中非经贸往来的。另外,这150亿预计是要分3年左右实施的,平均到每年的ODA,约为50亿左右。


50亿美元多不多呢?可以纵向和横向来做个比较分析。


先说纵向,即自己和自己比。根据中国官方发布的《中国的对外援助(2014)》白皮书,2010-2012三年间,官方对外援助金额(无偿援助、无息贷款和优惠贷款)893.4亿元人民币,非洲占51.8%,即462.8亿元,平均到每年就是154.3亿元,约合23.7亿美元。这个数据和前述50亿美元的数据来比,增幅很大。但如果考虑到同期中非贸易、投资总额的增速(根据麦肯锡估算,2011-2015年,中国对非的投资年均增速21%),这一增幅就合情合理


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来源:麦肯锡报告《龙狮共舞:中非经济合作现状如何,未来又将如何发展?》,2017


再来看横向,即中国和他国比。根据OECD的ODA统计,2014-2016年美国每年对非ODA平均是95亿美元,后面依次是英(41亿)、德(32亿)、法(24亿)、日(16亿)。中国同期对非的ODA,我估算大约为40亿左右,和英国是差不多的,但远低于美国。有人会说,拿中国和英美来比捐款不合理,因为发达程度不同。如果我们认识到中国已经是非洲最大的经济伙伴,且增长势头还很迅猛(见麦肯锡报告),这种比较就有合理性了。


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来源:OECD


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来源:麦肯锡报告《龙狮共舞:中非经济合作现状如何,未来又将如何发展?》,2017


综上,50亿美元/年的对非援助并不算多。


在官方援助这个问题上,联合国给发达国家设定的目标是国民生产总值(GNI)的0.7%。但实际上很多国家是不及格的。根据OECD统计,2017年只有英国(0.7%)、丹麦(0.72%)、挪威(0.99%)、卢森堡(1.0%)、瑞典(1.01%)达标。虽然美国ODA绝对金额最高,但占美国GNI的比例也只有0.18%,从力度上看远不如欧洲国家。


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来源:OECD


如果按0.7%标准,中国ODA应该在800亿美元左右;如果和美国看齐(0.18%),那也要200亿美元左右。当前,中国ODA的数据大约在60-80亿美元左右,比例较低。当然,中国还是发展中国家,并无对外援助的要求(作为参照,曾经是受援国的韩国是在2009年加入OECD发展援助委员会,正式转变为对外援助国),所以并没有很大的压力。但伴随中国国力增长和国际地位的提升,中国ODA的增长是不可逆转的趋势。今年国务院机构改革,组建国家国际发展合作署,统筹负责中国对外援助工作,也反映了官方对此的明确态度。


国际上,一些政府和研究机构对中国ODA的关注点主要有两方面。首先是中国ODA增长太快。2017年,美国AidData研究项目表明,从2000到2014年中国为140个国家的发展提供了3544亿美元。美国同期花费3940亿美元。未来数年,特朗普计划减少ODA,中国则计划增加,因此,AidData的研究者认为,作为中国可能很快超过美国成为最大国际发展援助国。这一消息引起了广泛关注。商务部研究院的研究员梅新育认为这份报告的数据是有问题的。


另一个关注点是中国ODA的套路和发达国家的套路很不一样。中国的对外援助主要着力在经济方面,因此,纯粹的ODA特别是赠款并不多,其他官方资金支持(如商业有息贷款、各类专项基金等,统称Other Official Flows, OOF)比较多。AidData的数据也说明这一点(见下图)。发达国家的ODA则以赠款、优惠贷款为主,着眼的是社会治理等社会经济发展的各类“基础设施”。到底是经济发展型的ODA更好还是社会治理型的ODA更好?我想可能很难有明确定论,但中国的不同做法必然会引起他国的困惑乃至质疑。


下图为中美ODA的比较

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下图为中美OOF的比较

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来源:AidData


最后,用简单几点总结一下我对中国ODA的看法:


1 习大大说的对非600亿支持大概只有150亿是ODA,约为50亿美元/每年,这与我国在非洲的经济活动是相称的。


2 从时间维度看,中国ODA必然会逐年增加,从目前的数十亿美元/年规模提高到百亿美元/年的规模。


3 因为各种复杂原因,中国ODA的增加必然会引起国际社会的关注,特别是我们的套路和欧美的传统套路不同。这决定了我们的ODA发展道路不会平坦,最后只能用效果说话。


4 本文是从“外需”角度来看ODA的,即中国ODA是中国经济的国际化的客观需求;这个问题的另一个视角则是“内需”,即国民是否认同国家对外援助的必要性,“内需”分析和“外需”同等重要,但我认为目前对此的重视程度是不够的。


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